הפסקת ההטבה במיסוי לתושבי המועצה המקומית מיתר

רקע

כידוע, סעיף 11 לפקודת מס הכנסה מַקנה לתושבי "יישוב מוטב" הטבות במס הכנסה.
הגדרת יישוב מסוים כ"יישוב מוטב" תלויה באמות-המידה אשר נקבעו בסעיף 11, אשר נסובות, בעיקרו של דבר, בהיבט דמוגרפי-גיאוגרפי ("מדד הפריפריאליות"); בהיבט חברתי-כלכלי ("המדרג החברתי-כלכלי"); ובהיבט של קרבה לגבולות המדינה ("ניקוד הסמיכוּת לגבול").
יישוב אשר צבר בשנת-מס מסוימת את הניקוד המשוקלל הנדרש בהתאם לתבחינים שנקבעו בפקודה – זכה להיכלל בהגדרת יישוב מוטב ("תבחיני הזכאות"). ואילו תושביו של יישוב מוטב, אשר התגוררו בו 12 חודשים רצופים לפחות, ובהתאם ליתר התנאים הקבועים בפקודה – ייהנו מהטבה במס הכנסה בשיעור משתנה של עד 20% מחבות המס הכללית ועד לתקרה קבועה ("הטבת המס").
סעיף 11 ממשיך וקובע, כי תושב של יישוב שחדל להיות יישוב מוטב בהתאם לתבחיני הזכאות, ימשיך להיות זכאי להטבת המס גם במשך שנתיים נוספות ("תקופת המעבר") – קרי: בשנת-המס שבּה חדל היישוב להיות יישוב מוטב ("שנת ההפסקה") ובשנת-המס שלאחריה – ובלבד שהָיה תושב היישוב האמור במהלך כל שנת-המס שקָדמה לשנת ההפסקה ובשנות-המס שלגביהן התבקשה ההטבה (סעיף 11(ב)(4א) לפקודה).
עוד נקבע בסעיף 11, כי על רשות המיסים ("הרשות") לפרסם ברשומות ובאתר האינטרנט שלה, עד ה-15 בינואר של כל שנת-מס, את רשימת היישובים המוטבים וכן את רשימת היישובים שחדלו להיות יישובים מוטבים באותה שנת-מס (סעיף 11(ו) לפקודה).

בשנת 2019 המועצה המקומית מיתר ("היישוב מיתר" או "היישוב") עָמדה לראשונה בתבחיני הזכאות ובהתאם לכך נכללה ברשימת היישובים המוטבים אשר פורסמה באתר הרשות בשנה זו.
גם בשנת 2020 עמד היישוב בתבחיני הזכאות (על אף שלא פורסם בשנה זו "המדרג החברתי-כלכלי"), ובהתאם לכך נכלל ברשימת היישובים המוטבים שפורסמה באתר הרשות.
בשלהי שנת 2020 פורסם מדרג חברתי-כלכלי עדכני, אשר בהתאם לנתונים שהובאו בו לא עמד עוד היישוב מיתר בתבחיני הזכאות, ועל-כן חדל להיות יישוב מוטב.
חרף זאת, בְּשל שגגה שנפלה אצל הרשות, ברשימת היישובים המוטבים אשר פורסמה בתחילת שנת 2021 ובתחילת שנת 2022 נכלל היישוב מיתר, מבלי שצוין לגביו כי מדובר ביישוב שלמעשה חדל להיות יישוב מוטב.
בפועל, בהתאם להוראות סעיף 11(ב)(4א) לפקודה, במהלך השנים 2021 ו-2022 נהנו תושבי היישוב מהטבת המס לתקופת המַעבר.
בתחילת שנת 2023 תמה תקופת המַעבר ותושבי היישוב הפסיקו ליהנות מהטבת המס והיישוב לא נכלל עוד ברשימת היישובים המוטבים שפורסמה באתר הרשות. כלומר, רק בתחילת שנת 2023 פורסמה הודעה בדבר חדילת היישוב להיות יישוב מוטב ("הודעת החדילה").
עוד יצוין, כי עד לשנת 2024 הרשות כלל לא פרסמה ברשומות את רשימת היישובים המוטבים.

העתירה לבג"ץ

על רקע האמור, הגישו העותרים שתי עתירות לבית-המשפט העליון (בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק) שבגדרן הלינו על הפסקת ההטבה במיסוי ליישוב מיתר, אחרי שהיישוב חדל להיות "יישוב מוטב" כמשמעו בסעיף 11 לפקודה.

אחרי הדיון המקדמי בעתירות, אשר התקיים ביום 27.9.2023, הוצא בעניינן צו על-תנאי אשר במסגרתו התבקשו המשיבים ליתן טעם "מדוע לא תימשך הטבת המס לתושבי מועצה מקומית מיתר עד חלוף שנתיים ממועד פרסום ההודעה בדבר חדילת היישוב להיות יישוב מוטב, לפי סעיף 11(ו) לפקודת מס הכנסה" (המשנה לנשיאה ע' פוגלמן, השופט ע' גרוסקופף והשופט י' כשר).
בהתאם לכך, הֶמשך בירור העתירה בפני המותב הנוכחי (השופטת ד' ברק-ארז, השופט ע' גרוסקופף והשופט א' שטיין) התמקד אך ורק בסעד המצוין בצו על-תנאי, דהיינו בשאלה האם יש להורוֹת על הֶמשך מתן הטבת המס לתושבי היישוב הזכאים עד לחלוֹף שנתיים ממועד פרסום הודעת החדילה (בעבור שנות-המס 2023 ו-2024).

ביום 16.9.2024 התקיים דיון בעתירות.
בתום הדיון, הציע בית-המשפט הצעת פשרה לפיה תושבים אשר עברו להתגורר ביישוב מיתר במהלך השנים 2021 ו-2022 ייהנו מהטבת המס למשך שנתיים ממועד המעבר.

ביום 15.10.2024 הודיעו המשיבים, כי הם מקבלים את המלצת בית-המשפט.
בהודעתם, ציינו המשיבים, כי הם מסכימים לכך שתושבים אשר עברו להתגורר ביישוב מיתר בשנת 2021 יקבלו את הטבת המס גם לחודשי השכר של שנת 2023; וכי תושבים שעברו להתגורר ביישוב מיתר בשנת 2022 יקבלו את הטבת המס גם לחודשי השכר של השנים 2023 ו-2024. זאת, בכפוף לכך שתושבים אלו התגוררו ביישוב לפחות 12 חודשים ברציפות.
עוד ציינו המשיבים בהודעתם, כי בהתאם לסעיף 11(ב)(4א) תנאי למתן הטבת המס בתקופת המעבר הוא כי התושב התגורר ביישוב במהלך כל שנת-המס שקָדמה לשנת ההפסקה. כלומר, החוק אינו מאפשר מתן הטבת המס בתקופת המעבר למי שלא היה תושב היישוב בתקופת הזכאות המהותית (בענייננו, בכל שנת 2020). עם זאת, כאמור, הודיעו המשיבים, כי הם מסכימים להצעת בית-המשפט, על אף שאינה חופפת במלואה את הוראות החוק. כמו כן, הדגישו המשיבים בהודעתם כי אין להעניק את הטבת המס למי שעבר להתגורר ביישוב במהלך השנים 2021 ו-2022 עבור חודשים שבהם לא התגורר ביישוב – וכי ההטבה תאושר רק בהתאם לתקופת מגוריהם ביישוב. למשל, תושב אשר עבר להתגורר ביישוב מיתר במהלך שנת 2021 ועזב אותו בחודש אוגוסט 2023, יהא זכאי להטבת המס במהלך שנת 2023 להוציא את החודשים ספטמבר עד דצמבר 2023 בהם לא התגורר ביישוב ("מתווה הפשרה").

העותרים לא הסכימו למתווה הפשרה ודבקו בטענותיהם.

פסק-הדין בעתירה

ביום 10.11.2024 ניתן פסק-הדין בעתירה.

בית-המשפט העליון, מפי השופט א' שטיין (בהסכמת השופטת ד' ברק-ארז והשופט ע' גרוסקופף), קיבל את העתירות באופן חלקי בהתאם למתווה הפשרה אשר הוצע על ידיו והיה מקובל על המדינה, וזאת ללא צו להוצאות (קישור לפסק-הדין).

השופט שטיין ציין, כי אין מחלוקת על כך שהרשות הֵפרה את חובת הפרסום שלה בכל הקשור למתן פומבי להודעה על הפסקת ההטבה;* ומשכך, יריעת המחלוקת הצטמצמה לקביעת תוצאותיות של מחדל זה, תוך שיש לבחון האם אי-הפרסום פגע באינטרס הסתמכות ממשי ולגיטימי של התושבים והוביל לשינוי מצבם לרעה, ולאזן פגיעה זו אל מול האינטרס הציבורי בגביית מס אמת.

* כאמור, סעיף 11(ו) לפקודה קובע במפורש כי על המנהל לפרסם ברשומות ובאתר הרשות את רשימת היישובים המוטבים ואת רשימת היישובים שחדלו להיות יישובים מוטבים ("הרשימות") – עד ה-15 בינואר של כל שנת-מס. בהתאם לחובה זו, ומאחַר שבתחילת שנת 2021 כבר חדל היישוב מיתר להיות יישוב מוטב, היה על המנהל לפרסם בתחילת שנת 2021 את הרשימות כך שהיישוב יופיע ברשימת היישובים שחדלו להיות מוטבים. דא עקא, וכאמור, הרשימות כלל לא פורסמו ברשומות עד שנת 2024. לא זו אף זו: בשנים 2021 ו-2022 הופיע באתר הרשות פרסום שגוי ממנו עולה כי היישוב מיתר נכלל ברשימת היישובים המוטבים, ורק בשנת 2023 פורסם באתר כי היישוב חדל להיות יישוב מוטב.

במקרה הנוכחי, הוסיף השופט שטיין, חובת הפרסום אינה מכוננת את הזכאות להטבת המס כעניין שבמהות. הזכות להימנות על רשימת היישובים המוטבים מתגבשת על-פי תבחיני הזכאות שמתווה הפקודה. בהתאם לתבחינים אלו, נהנו תושבי מיתר מהטבת המס במשך תקופה מלאה הקבועה בפקודה, וכן בתקופת המעבר.
בנסיבות אלו, יש להתמקד בשאלת ההסתמכות, אך מטבע הדברים, הליך זה אינו מתאים לבירור השאלה כעניין עובדתי-אינדיבידואלי ביחס לכל אחד ואחד מן התושבים. "על בית המשפט להתבסס על הנתונים שנפרסו לפניו, כמו גם על ניסיון החיים ועל החזקות המשפטיות שנגזרות ממנו. על רקע זה, יש מקום להבחין בין התושבים החדשים אשר העתיקו את מגוריהם ליישוב מיתר ממקומות אחרים, ושביחס אליהם עומדת חזקה של הסתמכות, לבין התושבים הוותיקים, שביחס אליהם לא הונחה תשתית לקיומה של חזקה כזאת" (פס' 19).

ביחס לקבוצת התושבים החדשים ניתן להתבסס על כך שהם עשו את המעשה והעתיקו את מקום מגוריהם ליישוב מיתר במהלך השנים 2021 ו-2022 – השנים בהן הופיע באתר הרשות מידע שגוי ביחס להיות היישוב יישוב מוטב – ובכך סביר להניח ששינו את מצבם לרעה.
זאת, היות שלפחות חלק מתושבים אלה, אם לא רובם, העמידו לנגד עיניהם את הטבת המס בזמן שבחנו את העתקת מגוריהם ליישוב – לכל הפחות, למשך תקופת המעבר הקבועה בפקודה. על רקע זה, כאמור, הציע בית-המשפט למשיבים את מתווה הפשרה ואלה קיבלו את ההצעה.

המצב שונה בעיקרו ביחס לתושבי מיתר הוותיקים, אלו אשר התגוררו ביישוב עובר לשנת 2021 – היא שנת ההפסקה שבה הופרה חובת הפרסום.
הטענה כי תושבים אלה, או חֵלקם, היו מעתיקים את מגוריהם ממיתר ליישוב מוטב, אילו ידעו על ביטול ההטבה, היא בגֶדר ספקולציה; ובאין הסתמכות מוכחת, ומשחֲזָקָת ההסתמכות לא חלה, דין העתירה להידחות בכל הנוגע לתושבי היישוב הוותיקים.

לאור כל האמור, הציע השופט שטיין לחבריו למותב (שהסכימו, כאמור, לחוות דעתו) לקבל את העתירות באופן חלקי, כפי שהוסכם על-ידי המדינה, ביחס לתושבים החדשים, כאמור לעיל (תוך שבית-המשפט מקבל את הסתייגותם של משיבי המדינה בנוגע לחודשים בהם הנישום לא התגורר ביישוב ולדרישה למגורים ביישוב במשך 12 חודשים רצופים).